邮政普遍服务的成本不应由作为竞争性市场参与者的快递业承担，而应由公共财政承担

　　《第一财经日报》近日关于“国家拟向快递业每年收取10亿元基金，补贴邮政普遍服务”的报道引起舆论广泛关注和讨论。很多读者不认同上述方案，但也有一些读者认为，诸如在中西部和农村地区建设邮政网点、为产权不明楼宇安装信报箱等邮政普遍服务具有公益性，基本上无利可图，甚至会给承担服务任务的邮政企业造成亏损，补贴一点也无不可。

　　实际上，邮政普遍服务基金的任何理智的批评者从来没有否认，公益性的邮政普遍服务需要补贴，但问题的关键在于，应该由谁来承担补贴的成本：是公共财政亦即全体纳税人、国有邮政企业，还是以民营企业为主的快递业和快递服务消费者？

　　让快递业承担成本的思路似乎顺理成章。在邮政体制改革之前，所有的邮政服务基本上由邮政系统提供，在不同地区不同领域的业务“有肥有瘦”的情况下，亏损业务的成本也主要由财政补贴和邮政系统统筹消化。改革之后，快递业务对民资开放，并蓬勃发展，而传统的信函、包裹等邮政业务逐渐萎缩。在此背景下，中国邮政集团公司（下称“中国邮政”）的业务日益龟缩到利润相对较低的传统业务和中西部、农村地区的业务中去。有论者据此认为，让吃到肥肉的快递业补贴一下丢了肥肉的邮政，有何不可？

　　然而，如果放弃“当年邮政垄断合理”的隐含预设，把邮政市场看作与其他市场并无不同的一个市场而一视同仁的话，就很容易看出上述思路的不合理性。

　　由于地域、贫富差异的存在，任何市场都有一部分人群需要公益性服务，但这并不意味着，在相关市场上经营的厂商都有义务提供这种服务。

　　当年普遍服务的成本由邮政系统统筹消化，这不是因为邮政系统是邮政市场的参与者，而恰恰因为它是这一市场的行政垄断者。经济学基本原理告诉我们，垄断者可以利用垄断地位实现超额利润。当年，作为行政垄断者的邮政系统恰恰因其在某些业务上获得了超额利润，它就有义务承担无利可图的公益性服务的成本。

　　这一逻辑不限于改革前的中国邮政市场。欧盟之所以允许向民营电信服务商收取电信普遍服务基金，恰恰因为欧洲一些国家的电信市场和中国的一样，并不是一个充分竞争性的市场，而是由少数几家国营、半国营和民营的企业寡头垄断的市场，它们因其特许经营的寡头垄断地位而负有资助普遍服务的义务。

　　中国的快递市场则完全不同。如今谁也不能否认，中国快递市场是一个充分竞争甚至竞争惨烈的市场。这个市场中一些民营企业做大做强也只是正常的市场集中，而和行政垄断毫无关系。假设当年中国邮政改革采取的是类似电信改革的方式，将邮政系统拆分成少数几个拥有特许经营权的寡头，那么，今天向其收取邮政普遍服务基金也就完全合理，因为它们肯定会用向消费者索取超额垄断利润的办法来填补这一块损失，就像电信、移动和联通所擅长的做法一样。

　　也许有人会担心，既然充分竞争市场的参与者没有义务承担普遍服务，那么垄断性行业的市场化改革岂不是会把普遍服务给改没了？没错，竞争性市场本身并不会自动提供普遍服务这种公共产品，而这恰恰是政府的责任、公共财政的责任。

　　公共财政资助普遍服务的方式有两种。一种是拨款成立一个纯公益的事业单位或具有公益性的国有企业来专门负责，类似于今日中国邮政旗下负责普遍服务的业务部门。但这种方式有很多弊端：公益性经营和商业性经营在现实中很难区分；行政主管部门倾向于为“亲生儿子”提供优势竞争地位，从而损害市场公平性；行政性拨款的管理和使用较难监督、普遍服务的效果较难评估等。连国家邮政局自己也承认，自2006年邮政体制改革以来，虽然国家财政在邮政普遍服务方面投入了相当多的资源，但实际上这项服务的发展质量和水平依然很低，而这部分由国有企业自身低效造成的问题，反而成了开征邮政普遍服务基金的一个理由。

　　公共财政介入的另一种方式是向市场购买普遍服务。例如，国家邮政局可以每几年向全国的邮政、快递企业公开招标，购买“老少边穷”地区的邮政服务。只要招标过程公开公平，事后验收严肃认真，市场自然会找到合适的价格，既让中标的企业获得微利（至少不亏本），又让相关地区获得质量稳定的服务，而且所花费的公共财政成本，很可能会低于供养事业单位或国有企业的成本。

　　分析至此，邮政普遍服务的成本不应由作为竞争性市场参与者的快递业承担，而应由公共财政承担，再不济应由公共财政和仍然具有部分行政垄断色彩的中国邮政两者分担，这个道理当已明了。中国邮政在普通信函、包裹、政府部门快递业务乃至报刊发行主流市场上依然拥有或实际拥有行政垄断地位，此外还获得了一块同样具有寡头垄断地位的银行业牌照，可以通过邮政储蓄银行获取一部分较高利润，因此，它就仍然负有提供邮政普遍服务的义务。至于公共财政和中国邮政怎么分担，是它们双方需要协商博弈的事情。

　　既然如此，那么财政部和国家邮政局此番意欲向快递业（最终部分是向快递服务消费者）征收邮政普遍服务基金，就反映了“公共财政推卸责任”和“劫商济贫”的错误意识。

　　如今，推进“基本公共服务均等化”已是国家层面的一大政策取向。特别是在这个背景下，上述“财政卸责”和“劫商济贫”的错误意识更容易利用一切机会、以各种方式表现出来。邮政普遍服务基金动起快递业的脑筋，也许只是这种表现的一个开始，这也值得引起政府和公众的警惕。